湖南常宁土地乱政：拆毁千亩田 打包卖开发商机柜箱

文 本刊记者 吕斌

3年前，湘南小城常宁市曾因开通免费公交而引人瞩目。如今，一场戏剧化的拆迁纠纷，再次吸引了外界的眼球。

以修路为名，常宁市将市区以西，面积近千亩的基本农田，连同地面上的大量民居，一起拆毁。对于拆迁户来说，尽管多有怨言，但因为拆迁的理由是修路，属于公益性拆迁，拆迁户还是给予了配合，少数对补偿不满的拆迁户，也在压力之下同意搬迁。

但很多拆迁户直到搬完家才知道，他们的房子所占的地皮，连同周边大量基本农田，早已被政府打包卖给了地产商。本以修路为名进行的公益性拆迁，摇身变为商业拆迁。而对于拆迁户来说，两种拆迁性质的不同，在权益方面可能意味着巨大的差距。

有拆迁户认为，政府侵犯了他们的知情权，导致自己稀里糊涂的接受了补偿协议，由此造成的损失理应得到补偿。

与此同时，千亩基本农田被毁坏的嫌疑，也不得不令人思考政府行政行为的合法性，按照《土地法》等有关规定，占用基本农田需上报国务院批准。

而常宁市是否经过了有关报批程序，到目前仍属未知。

以“修路”为名的两次拆迁

2001年，湖南省常宁市以修建市区通往衡枣（衡阳-永州枣木铺村）高速公路的连接线为契机，开始了一系列的城市改造工程，接二连三的拆迁改造也由此开始。

自2002年开始，常宁市针对连接线周边范围开始了拆迁工作，但进展并不顺利，一些被拆迁户认为补偿款过低，拆迁工作严重侵犯了自己的权益。其中一户唐姓人家的遭遇颇具代表性。

据唐家人对《法人》记者介绍，始于2002年的这场拆迁，令全家费尽周折，“折腾”了好几次。

2002年，常宁市有关部门通知唐家，他们的房屋靠近即将修建的高速公路连接线，属于拆迁范围，当年4月3日，唐家与有关部门签订了《房屋拆迁协议书》，接受了拆迁补偿。根据拆迁协议“同意唐家搬出拆迁房屋范围，在其未拆迁房屋的旁边建筑新屋”，唐家重建了四个门面房，举家搬迁。

唐家人本来还自觉庆幸，此次拆迁的范围，正好在自己家门口，房屋新建之后，紧靠着即将修建的连接线，经济价值较大。然而没想到，在搬进新家几年之后，唐家又迎来了的第二次拆迁。

这次拆迁的理由仍是“修路”，按照常宁市有关方面的说法，高速公路连接线在修建过程中，部分路段与常宁市外环西路连接，为配合市区整体道路规划，常宁市决定与连接线一起，修建外环西路部分路段。

连接线的拆迁范围扩大了，唐家刚修好几年的新屋不幸又成了拆迁目标。这下子唐家与拆迁单位的矛盾徒然增大。

“新修好的房子才过了几年，就要被拆除，而且这次拆迁不能获得原地安置，本来屋子在公路边，安置的地皮却在一条距公路100多米的狭窄巷子里，面积也由当时的四间门面变成了三间。”唐家人认为，其中利差颇大，自己的合法权益未得到保障。

根据常宁市拆迁办给《法人》记者提供的衡阳市发改委下发的《关于常宁市外环西路综合开发建设项目可行性研究报告的批复》显示，常宁市外环西路长1.7公里，宽50米，但建设单位却是一家名为“郴州兴华房地产开发有限公司”（以下简称“郴州兴华”）的地产开发商。

从文件下发时起，本以“修路”为名立项的这一系列拆迁，就始终伴随着这家商业地产公司的身影。{Npage}

打包卖给开发商

以修路为名进行的强拆，变成了商业公司的开发，这让唐家人很难接受，但在常宁市拆迁办及国土局相关负责人看来，唐家是在无理取闹。常宁市拆迁办一位张姓工作人员对《法人》记者表示，在两次拆迁中，唐家获得的安置款及安置用地，实际上已经超出了补偿标准，唐家实际上获得了比其他人更多的利益，但还在不停地索要。

“全部拆迁面积一共是700亩，我们是有合法手续的。”常宁市国土资源局规划股夏股长在接受《法人》记者采访时表示。

根据连接线及外环西路的建设面积计算，此次拆迁涉及的范围最多2、3百亩，700亩的规划有何用途呢？

实际上，就一些被拆迁户介绍，两次拆迁占地面积至少在千亩以上，其中大部分是基本农田。就在拆迁完成之后，被拆迁户们还发现，以“修路”为理由占用的大量土电缆导体地，居然开始进行商业开发，并公开对外出售。

“其实补偿少和安置地偏僻也就罢了，现在我们发现，他们毁坏了大量基本农田，以修路为名拆迁之后，却开始盖起了商品房对外出售。这对我们来说哪还有公平可言？”在唐家新建房屋的楼顶，唐家人指着附近一块正在打地基的建筑工地告诉《法人》记者。

两次拆迁的理由都是修路，为什么开始建商品房了呢？而上文中提到的郴州兴华和此事有何干系？

关于商业开发，夏股长也直言不讳。他表示，此次拆迁过程中的确有地产开发商的介入，正是郴州兴华。原因是，“政府无力进行如此大规模的拆迁及道路建设，所以将共700亩的规划面积中的500亩打包给了郴州兴华。”

“我们给了地产商500亩土地，作为交换，他要负责道路建设的成本。”夏股长表示，由于地方部门财力有限，此举也属无奈。

在拆迁户不知情的情况下，道路拆迁变成了商业拆迁，即使按照官方“一共700亩”的面积计算，真正用于道路修建的仅有200亩，其余500亩就这样打包卖了给了开发商。常宁市在这场拆迁中所走的“捷径”，是否有违法裸钻行政之嫌？而被拆迁户的合法权益又能否得到保障呢？

北京知名房地产法律专家秦兵在接受《法人》记者采访时表示，按照拆迁法规，公益性拆迁与商业拆迁在补偿的标准上，存在规划用途调整系数的区别，公益性拆迁的调整系数是0.7，而商业拆迁的调整系数是1.0，其计算结果是公益性拆迁的补偿额度要比商业拆迁低。

“而且实践上看，在商业拆迁中，开发商的拆迁补偿安置资金往往要比公益性拆迁充足，所以，被拆迁户得到较合理补偿的机会确实要比公益性拆迁大。”秦兵说。

“基本农田”悬疑

在采访过程中，被拆迁户不止一次向《法人》记者提及，常宁市卖给地产商的土地中，包含了大量基本农田。

按照《土地管理法》、《基本农田保护条例》等有关规定，基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。“因交通、水利等重点建设所需，要占用基本农田的，必须经国务院批准。”

“不仅是基本农田，占用基本农田以外的耕地超过35公顷的，也需要国务院批准。”秦兵告诉《法人》记者，征收农用地的情况，应当先行办理农用地转用审批，没有办理过征地审批手续的，应当另行办理征地审批。

“常宁市政府征收基本农田的行为如果没有经过国务院批准则是违法行为。按照相关法律规定，征收如此规模的农用地，还要经过村民大会进行征收听证，如实告知，否则也是违法行为。”秦兵表示。

“不是基本农田。”常宁市国土资源局规划股夏股长明确予以否认。夏股长表示，这部分土地早在上世纪90年代即因国务院的有关“文件”而转化了性质，按照“文件”规定，在城市规划区域范围内，基本农田都要转为城市建设预留用地。而常宁市此次拆迁的700亩范围均在此列，所以无需上报国务院。

但是，在农田被毁坏之前，有细心的被拆迁户拍下了矗立在田边的“基本农田界碑”。在被拆迁户提供的照片上，《法人》记者注意到，这块总面积1273.3亩的基本农田保护区的界碑树立时间是2004年3月。记者询问了多名当地居民，得到的说法是，“这里一直是基本农田，我们祖祖辈辈在上面种植庄稼，直到2007年政府征收土地并倒上垃圾后，才成了现在这个样子。”

显然，这与夏股长所描述的“早在90年代就转为城市建设预留用地”的说法，明显矛盾。

对于夏股长的说法，《法人》记者提出查看该文件时，夏股长表示，“当时是现任办公室贺主任主管这块，你可以找他要这个文件”。 随后，记者向办公室贺主任索要该文件，贺主任一脸无奈地摊开双手表示，“我到哪去找这个文件？哪里有这个文件罗？”

临走前，《法人》记者将电子邮箱及文件名称，留给了常宁国土局办公室贺主任，希望国土局找到相关文件后，将扫描件发送到电子信箱。但截至发稿前，《法人》记者未收到任何相关文件。

而在记者采访的两天时间里，记者试图联系当地领导，常宁主管副市长谢阳当“因事外出”，不能接受记者采访。

与此同时，记者来到常宁市市委书记胡丘陵（时任市长）的办公室，被当地宣传部门官员挡驾；3月30日下午17时35分左右，当记者再次电话联系胡丘陵后，胡丘陵以“有事找分管领导，我管不了那么多”，并以正在开会为由，挂断了记者的电话。{Npage}

如何依法行政考验政府形象

问题还不止于此。根据国务院颁布的《基本农田保护条例》规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田。“连续2年未使用的，经国务院批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。”

而常宁市的这一大片地皮，自2007年开始，即用渣土、垃圾掩埋这片良田，至今也未全部开发，有大片土地仍处于荒芜状态。

政府能否依法行政，毫无疑问关系到政府在公众面前的形象，也涉及到党的威信和百姓安康。常宁市这场掺杂着违法行政之嫌的“拆迁秀”，明明涉及到商业性的地产开发，却把拆迁户都蒙在鼓里，这种漠视百姓利益的行政行为，至少是值得商榷的。

而关于是否存在毁坏基本农田的行为，常宁市有关部门始终未拿出相关证据证明这近千亩土地的属性。若真是毁坏基本农用，无疑严重违反了国务院的有关规定，除要限期改正之外，责任人还需承担行政处分甚至有承担刑事责任的可能。

“已经搬迁的被拆迁户，如果其搬迁是受到违法行政行为的迫使，应当依法纠正，被拆迁户有权利争取自己的合法权益。”秦兵表示，如果系违法征收的农田，应当复垦；如果修路征地不违法但将土地使用权未经审批转卖开发商进行住宅开发，应当停止开发，并处以相应处罚。还应当给予被拆迁户合理补偿款和赔偿款。

一直以来，涉及土地的行政行为，成为违法行政的“重灾区”，各地暴力拆迁、违法拆迁频现。究其根本，追逐经济利益无疑成为主要诱因之一。

“首选是土地财政的恶劣影响，地方政府发展经济缺乏投资项目，没有实际的发展来源，只能靠出卖土地来换取经济收入。”秦兵说，GDP的刚性发展要求和政绩要求使地方政府官员铤而走险。

秦兵认为，第二个因素是地方行政官员对法律的淡漠，以权代法，视法律为无物，这种没有法治精神的作风导致出现目前的种种事件。

“第三是监督不力。”秦兵说，对于地方政府官员的行为，当地的纪委监察部门无所作为，令监督失去效力。对此，本刊记者将继续关注事态的发展。